VROM en IPO - Toets der kwaliteit - beoordeling kwaliteitscriteria omgevingsrecht

Op basis van de afspraken tussen rijksoverheid, provincies en gemeenten wordt de komende jaren een kwaliteitstraject ingezet rond de organisatie van de VHT-taken van milieu, bouw, R.O., brandveiligheid, APV, monumenten en overige aanpalende taakvelden. Een belangrijk onderdeel daarin is een set van kwaliteitscriteria die als ankerpunt dienen voor deze ontwikkeling. Dit op vergelijkbare wijze aan de ontwikkeling van de kwaliteit van de milieuhandhaving in de afgelopen jaren.

Deze set van kwaliteitscriteria beslaan drie categorieën (kritieke massa, werkprocessen en inhoud) en zijn momenteel nog in ontwikkeling. Aan Arena Consulting is in oktober 2009 de vraag gesteld de toetsing van de kwaliteitscriteria te verzorgen. Concreet betekent dit:
1. Analyseren van de reacties op de concept kwaliteitscriteria
2. Beoordelen van de kwaliteitscriteria in samenspraak met stakeholders
3. Opstellen van een analyse- en adviesrapportage

Doel was het uitvoeren van een methodologische toets van de kwaliteitscriteria waarmee KPMG haar definitieve rapportage van november kan samenstellen. Voor de reacties wordt gebruik gemaakt van een vragenlijst op internet. Deze vragenlijst is door Arena Consulting en Flycatcher Internet Research ontwikkeld. Via dit formulier werd inzicht verkregen op:

het algemene oordeel van uitvoeringsinstanties over de criteria
de belangrijkste discussiepunten
de verbeterpunten die volgens instanties zouden moeten worden aangebracht

In totaal hebben zijn er 165 reacties ontvangen, onderverdeeld in algemene reacties (circa 300 pagina’s tekst), reacties op specifieke criteria (ruim 500 specifieke opmerkingen) en 55 ingevulde enquêtes.

Daarnaast is op 21 oktober 2009 in Utrecht een reflectiedag over de eerste bevindingen georganiseerd. Hier hebben in totaal 64 vertegenwoordigers van gemeenten (klein, middelgroot en groot), provincies, milieudiensten en enkele andere organisaties deelgenomen. De voor de discussie gebruikte presentatie is hier te downloaden.

Op 18 november 2009 is het rapport van Arena Consulting vrijgegeven. Het integrale rapport is via de website van VROM te downloaden.

De conclusies van het rapport 'Toets der kwaliteit' zijn inmiddels onderschreven door de projectgroep kwaliteitscriteria omgevingsrecht. Naar verwachting zullen ook de procesaanbevelingen worden gebruikt voor de verdere implementatie van het omgevingsrecht.

De samengevatte bevindingen en aanbevelingen zijn als volgt:

Zowel inhoudelijk als qua toonzetting zijn de reacties op een enkele uitzondering na kritisch, maar ook constructief. Dat wil zeggen dat naast de opgevoerde bedenkingen ook vele suggesties voor verbetering zijn gedaan.

Een belangrijk knelpunt zijn de tekst en uitleg bij de criteria. Veel reacties gaan in op zaken als onduidelijkheid, complexiteit, detaillering en de onnavolgbaarheid van de normen. De conclusie is dat de huidige presentatie (opzet, vormgeving en communicatie) tot zeer veel misverstanden en daarmee onnodige zorg, discussie én weerstand heeft geleid.

Als daar doorheen wordt gekeken, is de conclusie dat de basisfilosofie, namelijk het gebruik van criteria voor de verbetering van de kwaliteit van de uitvoering van het omgevingsrecht, op zichzelf niet ter discussie staat. Dit wordt in meerdere reacties – en ook tijdens de bijeenkomst van 21 oktober – expliciet onderschreven.

Er zijn wel de nodige aandachtspunten. Deze kunnen globaal worden verdeeld in verbeterpunten in de criteria zelf en eminente aandachtspunten voor het vervolgproces. De aan te brengen verbeterpunten in de criteria zelf zijn vooral methodologisch van aard, in combinatie met de exacte normstelling. Dit gaat bijvoorbeeld om de eisen van minimale tijdbesteding, de vervlechting van verschillende (functionele en organisatorische) eisen en het niet transparant zijn van (de gevolgen voor) het volume van de capaciteit.

In welke mate er inhoudelijk aan de criteria moet worden ‘gesleuteld’ hangt af van hoe de criteria in het vervolgproces worden ingezet: als hard beoordelingskader of als diagnose-instrument? Het vervolgproces zelf moet in elk geval voldoende oog hebben voor de context waarbinnen de kwaliteitsslag moet worden gemaakt. Deze is voor gemeenten meeromvattend en op een aantal punten ingrijpender dan de organisatie van het omgevingsrecht.

Op grond van de reacties en de analyse daarvan, zijn zeven aanbevelingen geformuleerd:

Aanbeveling 1: zorg voor een goede een eenduidige toelichting
Er zijn veel onnodige misverstanden en uiteenlopende interpretaties van de opzet en uitleg van de criteria. Zorg dus voor een goede toelichting bij de interpretatie, reikwijdte en het gebruik van de criteria.

Aanbeveling 2: gebruik criteria primair als diagnose-instrument
Gebruik de kwaliteitscriteria in dit stadium vooral als diagnose-instrument om te bepalen waar de kritische aspecten zitten in de organisatie. Presenteer het zo naar gemeenten (en provincies) en maak het daarvoor ook geschikt. Kwaliteitsverbetering moet een door de organisaties zelf gedragen proces zijn. Met de huidige perceptie van de kwaliteitscriteria, kunnen ze die rol niet vervullen.

Aanbeveling 3: focus op methodologische verbetering criteria
Er zijn vele inhoudelijke en methodologische opmerkingen gemaakt bij de criteria. Op enkele specifieke punten na (zoals bijvoorbeeld de aandacht- en eisen voor BOA’s) gaat het vooral om verfijning van de criteria en tasten deze de essentie niet aan. Belangrijkste noodzakelijke aanpassingen – los van hoe het vervolgproces eruit komt te zien – zijn methodologisch van aard

Aanbeveling 4: start proces met goede foto van de feitelijke situatie
Breng bij de nulmeting vooral in beeld wat de feitelijke situatie is en focus in het vervolgtraject op het aanbrengen van verbetering in de meest urgente situaties (slechte prestaties, specifieke eisen als waarborgen voor beschikbaar expertise etc.). De norm in de criteria geldt daarbij meer als referentieniveau (‘benchmark’) dan als ‘zeef’ om te bepalen of een gemeente taken en expertise moet onderbrengen bij een regionale uitvoeringsorganisatie.

Aanbeveling 5: zorg voor een instrument dat het volume transparant maakt
Zorg daarom dat bij de nulmeting een instrument beschikbaar is om transparant te maken wat a) het huidige volume van expertise is en b) wat een bij specifieke situatie passend (globaal) referentieniveau voor het gewenste volume is.

Aanbeveling 6: ga uit van een gefaseerd implementatieproces
Breng een samenhangende fasering en realistisch tijdpad aan in het implementatieproces die er samengevat als volgt uit ziet:
• Fase 1: kwartiermaker (2009/2010)
• Fase 2: ‘maken foto’ (1e helft 2010)
• Fase 3: lerende implementatie (2010/2011)
• Fase 4: tussenmeting (2012)
• Fase 5: focus in implementatie (2013/2015)
• Fase 6: nazorg en beheer (vanaf 2015)

Aanbeveling 7: zorg voor een vliegwielregeling
Denk na over een vliegwielregeling die dient ter stimulering van degenen die snelheid in het verbeteren en borgen van de kwaliteit beloont. Bijvoorbeeld in de vorm van (extra) financiële ondersteuning.

Meer informatie:
John Smits
Marc van den Heuvel

Klik hier voor onze pagina over IPO.
Klik hier voor onze pagina over VROM.